美国发布针对受关注国家特定领域投资限制行政令，明年1月生效

《关于解决美国对受关注国家的特定国家安全技术和产品投资的行政令》（Addressing United States Investments in Certain National Security Technologies and Products in Countries of Concern），以下简称《出境令》（the Outbound Order）。该最终规则提供了实施细则，并对它们的意图和适用范围进行了详细的解释说明。

在《出境令》中，美国总统指示财政部长制定规章制度，（1）禁止美国公民与关注国的个人进行涉及特定技术和产品的交易，这些技术和产品对美国的国家安全构成了特别严重的威胁；（2）要求美国公民通知财政部，他们与关注国的个人进行的涉及特定技术和产品的其他交易可能有助于威胁美国的国家安全。在《出境令》中，美国将中国（包括香港和澳门特别行政区）列为受关注国家。与禁止和通知要求相关的技术和产品在“出口禁令”中被确定为半导体和微电子产品；量子信息技术；人工智能。今天发布的最终规则详细说明了《出境令》中确定的三类特定技术和产品子集，并全面实施了一个新项目，旨在帮助解决关注国家可能利用这些技术和产品来威胁美国国家安全的问题。

拜登-哈里斯政府声称此举是致力于保护美国的国家安全，防止关键的先进技术落入可能利用它们威胁美国国家安全的人手中。人工智能、半导体和量子技术是下一代军事、监控、情报和某些网络安全应用（如尖端解密计算机系统或下一代战斗机）的基础。投资安全助理秘书保罗·罗森（Paul Rosen）表示：“这项最终规则采取了有针对性和具体的措施，以确保美国的投资不会被用于推进可能威胁我国国家安全的关键技术的发展。” 罗森补充说：“美国的投资，包括伴随此类资本流动而来的无形益处，如管理协助和对投资和人才网络的访问，不得用于帮助关注国家发展其军事、情报和网络能力。”美国财政部部长耶伦监督并指导财政部与利益相关者、专家和盟友进行了广泛的合作，以确保这一措施的有效性，并确保该规则不会破坏对美国有利的开放投资环境。

该《最终规则》所述，这项国家安全计划旨在针对某些向外国输出资本和无形利益的美国投资，这些投资涉及某些敏感技术和产品的活动，可能对美国国家安全构成风险。《最终规则》在制定过程中与美国盟友和伙伴进行了对话和协调，并借鉴了自2023年启动规则制定程序以来各方提供的意见和建议。

最终规则建立在美国财政部 2023 年 8 月的拟议规则制定预先通知 （ANPRM） 和 2024 年 7 月的拟议规则制定通知 （NPRM） 的基础上。财政部就ANPRM和NPRM征求了公众意见，并在制定法规时认真考虑了反馈意见。该最终规则对来自各界利益相关方对NPRM的反馈意见做出了回应，其中包括技术性修订、对部分条款进行细化、添加解释性说明等。

最终规则定义了关键术语，并对该计划实施的各个方面提供了详细说明，包括：

• 美国人对受管辖交易的义务;

• 涵盖交易和例外交易的类别;

• 半导体和微电子、量子信息技术和人工智能领域某些技术和产品的技术规格;

• 美国公民在提交通知时必须提供的信息；

• 美国人在进行交易之前进行合理和勤勉调查的知识标准和期望;和

• 将被视为违反最终规则的行为以及对此类行为的适用处罚。

境外投资安全计划将由财政部投资安全办公室下新成立的全球交易办公室管理。最终规则将于 2025 年 1 月 2 日生效。

一、最终规则的关键点

下面将简要概述最终规则的关键要素。应详细阅读最终规则的全文，以获取更多细节信息，包括一些重要的定义。

对美国人的要求：《最终规则》规定了美国人的义务，包括禁止某些交易和某些其他交易的通知要求。美国人包括任何美国公民或合法永久居民，以及根据美国法律或美国境内任何司法管辖区组建的任何实体，包括任何此类实体的任何外国分支机构，以及在美国的任何人。

知情标准：如果美国人了解与交易相关的事实或情况，则适用最终规则规定的美国人士义务。根据最终规则，如果美国人实际知道存在或基本上肯定会发生某项事实或情况，如果该美国人知道某项事实或情况存在或未来发生的可能性很高，或者如果该美国人可以通过合理和勤勉的调查获得此类信息，则该美国人即知情。为明确起见，最终规则包括财政部在评估美国人是否进行了合理和勤勉的调查时将考虑的因素。这些因素包括应可确定的信息以及应通过合理的尽职调查获得的合同保证。最终规则还澄清了将考虑与交易相关的全部事实和情况。

涵盖交易的具体类别：最终规则适用于美国公民的某些交易，包括收购股权或可变股权权益；为债权人提供某些权利的债务融资；可变股权权益的转换；绿地投资或其他企业扩张；加入合资企业；以及作为非美国公民的集合投资基金的有限合伙人或类似合伙人（LP）进行的某些投资。

涉及受规管外国人士：最终规则适用于美国公民的某些交易，涉及受规管外国人士——即从事与特定技术和产品子集相关的受规管活动的国家关注对象，或拥有投票权或股权权益、董事会席位的个人。对于一个关注国家的某个人，如果其超过50%的关键财务指标可归因于一个或多个该国关注的人，则该人可能被视为该国关注的人。关注国家/地区的人员包括关注国家/地区的公民或永久居民（而不是美国公民或永久居民）的个人；根据相关国家/地区的法律组建的实体，其总部设在相关国家/地区、在相关国家/地区注册成立或主要营业地点在相关国家/地区；受关注国家/地区的政府或代表受关注国家/地区政府行事的人；或由上述任何类别中的任何个人或实体直接或间接拥有至少 50% 的实体。

豁免交易：《最终规则》在某些情况下豁免了某些类型的交易，只要这些交易不赋予美国公民某些非标准的少数股东保护权益。其中一些豁免交易包括：

• 公开交易的证券： 美国人对公开交易的证券或注册投资公司发行的证券（例如指数基金、共同基金或交易所交易基金）的投资;

• 某些 LP 投资： 美国人作为有限合伙人对风险投资基金、私募股权基金、基金中的基金或其他集合投资基金进行的投资，如果此类投资为 2,000,000 美元或以下，或者如果美国人已获得合同保证，即其资本不会被基金用于从事被禁止或应申报的交易;

• 衍生物： 美国人对某些衍生证券的投资;

• 收购关注国家所有权： 美国人完全买断实体的所有关注国家/地区的所有权，使得该实体在交易后不构成受管辖外国人;

• 公司内部交易： 美国人与其受控外国实体之间的公司内部交易，以支持未涵盖的活动，或维持受控外国实体在 2025 年 1 月 2 日之前从事的涵盖活动的持续运营;

• 某些最终规则前具有约束力的承诺： 履行 2025 年 1 月 2 日之前签订的具有约束力的未赎回资本承诺的交易;

• 某些银团债务融资： 如果美国人作为贷款银团的成员，在违约时获得了受管辖外国人的投票权，而美国人不能对债务人提起任何诉讼，并且不是银团代理人;

• 基于股权的薪酬： 美国人以授予或授予股权或购买受管辖外国人股权的选择权的形式获得就业补偿，或行使此类选择权;和

• 第三国措施： 涉及美国境外国家或地区人士的某些交易可能属于例外交易，如果财政部长确定该国或地区正在解决与对外投资相关的国家安全问题，并且该交易的类型可能通过该国或地区的行动充分解决相关的国家安全问题。

国家利益豁免：最终规则允许美国人以交易符合美国国家利益为由，寻求豁免禁令或通知要求的适用。有关寻求豁免流程的更多信息将在该计划的网站上提供。

通知要求：受通知要求约束的美国人必须向财政部提交一份通知表，其中包含与交易相关的信息，例如有关美国人、受管辖外国人、受管辖交易以及相关国家安全技术和产品的详细信息。最终规则要求在相关涵盖交易完成后 30 天内提交通知，或者，如果美国人在交易完成日期后获得实际知情，如果在交易时拥有此类知识，则该交易本应属于涵盖交易， 不迟于美国人获得此类知识后 30 天。

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二、国家安全技术和产品

最终规则确定了《出境令》中确定的受法规约束的国家安全技术和产品的子集：

1、半导体和微电子学：

禁止交易： 与某些电子设计自动化软件相关的涵盖交易；某些制造或先进封装工具；某些先进集成电路的设计或制造；集成电路的先进封装技术；和超级计算机被禁止使用。

须予公布的交易： 与禁止交易定义未涵盖的集成电路的设计、制造或包装相关的涵盖交易受通知要求的约束。

2、量子信息技术：

禁止交易： 与量子计算机开发或生产量子计算机所需的任何关键部件相关的涵盖交易；某些量子传感平台的开发或生产；以及禁止开发或生产某些量子网络或量子通信系统。

3、某些人工智能 （AI） 系统：

禁止交易： 禁止与开发旨在专门用于或打算用于某些最终用途的任何 AI 系统相关的涵盖交易。此外，禁止与使用大于 10ˆ25 次计算操作的计算能力进行训练，或主要使用生物序列数据和大于 10ˆ24 次计算操作的计算能力进行训练的任何 AI 系统的开发相关的涵盖交易。

须予公布的交易： 与禁止交易定义未涵盖的任何 AI 系统的开发相关的涵盖交易，其中此类 AI 系统是：设计或旨在用于某些最终用途或应用;或使用大于 10ˆ23 次计算运算的计算能力进行训练，则需遵守通知要求。

三、违规行为的处罚和披露框架

最终规则概述了违规行为的处罚和披露框架：

处罚： 违反者将受到《国际紧急经济权力法》（IEEPA） 规定的民事和刑事处罚。如果发生违规行为，财政部有权实施民事处罚，也可以将刑事违法行为提交给司法部长。根据 IEEPA，自最终规则发布之日起，违规的最高民事处罚为 368,136 美元（每年根据通货膨胀进行调整）或作为违规基础的交易价值的两倍，以较高者为准。

撤 资： 财政部长可以采取 IEEPA 授权的任何行动，以取消、失效或以其他方式要求撤资任何被禁止的交易。

自愿自我披露：如果美国人认为自己的行为可能导致违反最终规则的任何部分，则可以提交自愿自我披露。在财政部确定对自我披露活动的适当回应时，将考虑此类自我披露。

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四、常见问题解答

1、财政部为什么要发布这些法规？

出境令指示财政部长与其他部门和机构协商，颁布规则和条例，包括规定实施出境令和管理新计划所需的术语定义。最终规则包括对美国人的具体要求，并反映了财政部对 2023 年 8 月 ANPRM 和 2024 年 7 月 NPRM 收到的公众意见的考虑。

2、规则何时生效？

2025 年 1 月 2 日。完成日期在 2025 年 1 月 2 日或之后的交易受最终规则的约束，包括适用的禁止和通知要求。

3、NPRM 和最终规则之间的主要区别是什么？

在评估公众对 2023 年 8 月 ANPRM 和 2024 年 7 月 NPRM 的意见，并考虑利益相关者、盟友和合作伙伴的反馈，并咨询相关美国政府部门和机构时，财政部做出了某些更改，旨在解决评论者提出的反馈，包括规则的清晰度和合规性。

自 NPRM 以来发展的关键领域包括：

• 涉及人工智能系统的交易的覆盖范围;

• 知情标准（描述美国人必须具备的关于与交易相关的某些事实和情况的知识，才能触发最终规则规定的义务）;

• 禁止美国人“故意指导”某些交易的范围;

• 最终规则所涵盖交易的有限合伙人投资范围和例外交易的范围;

• 受管辖外国人的定义，即在受关注国家/地区的人员中持有权益的人;

• 某些债务和或有股权交易的处理;

• 衍生品交易的覆盖范围;

• 美国人与其控制的外国实体之间的某些交易除外;

• 股票或股票期权形式的员工薪酬例外;和

• 根据最终规则对提交给美国政府的信息进行保密处理。

应查阅最终规则的全文，了解更多详情。

4、美国人如何提交通知？

通知需要通过电子提交。财政部将在最终规则生效日期之前在财政部的境外投资安全计划网站上发布有关如何申报的说明。

5、美国人还可以在受关注的国家投资吗？

最终规则并不禁止在受关注国家/地区进行所有投资活动。与出境令一致，最终规则狭隘地针对在受关注国家/地区实体的某些类型的投资，以及与对军事、情报、监视或网络能力至关重要的敏感技术和产品有关的投资。最终规则侧重于涉及技术和产品子集的离散交易类别，以保护国家安全、最大限度地提高合规性并最大限度地减少意外后果。此外，某些交易除外，包括公开交易的证券和衍生品、某些 LP 投资、美国母公司与受控外国实体之间的某些公司内部交易，以及某些股票或股票期权形式的员工薪酬。

美国支持与保护美国国家安全相一致的开放投资环境。

6、该计划是否设置了筛选流程或对投资进行逐案审查？

不。与出境令一致，美国人士被禁止进行某些交易，并需要将某些其他交易通知财政部。不会对交易进行逐案审查。进行交易的相关美国人有义务确定特定交易是否被禁止、允许但须通知，或不属于最终规则，因为它是例外交易或不在最终规则规定的司法管辖区内。美国人还可以寻求国家利益豁免，不受通知要求或禁令的约束。

7、美国个人和公司将如何遵守该计划？

最终规则对美国人提出了某些要求，包括记录保存和通知要求。最终规则还禁止某些美国人进行交易。美国人对某些事实或情况的了解通常是《最终规则》规定的义务的先决条件。因此，财政部预计美国人应该能够通过合理和勤勉的交易尽职调查和合规流程来遵守最终规则。未能在交易前进行合理和勤勉调查的人可能要对其本可以获得的知识负责。

8、在外国实体工作的美国公民会受到影响吗？

禁止美国人在知情的情况下引导非美国人进行交易。如果美国人在交易时知道的实体是由美国人参与的，则将被禁止。最终规则规定美国人可以回避参加某些活动，以避免违反此禁令。最终规则不限制美国人通常在任何接受投资的实体工作，也不限制美国人在进行此类投资的实体工作。

9、技术许可、咨询或采购合同是否涵盖在内？

涉及收购股权或或有股权、转换或有股权、提供具有某些权利的债务融资、绿地投资或其他公司扩张、进入合资企业或某些 LP 投资的某些交易也包括在内。不符合涵盖交易定义的活动不受该计划的约束，除非它们被用于规避或规避最终规则。

10、财政部是否会公布该计划下的指定受保外国人名单？

目前，财政部不打算公布被指定为受管辖外国人的实体名单。相反，财政部希望美国人进行合理和勤勉的调查，以确定交易是否受最终规则的约束，包括是否涉及任何受管辖的外国人。

11、违反该计划的处罚是什么？

出境令授权财政部长调查违反法规的行为，包括追究 IEEPA 规定的民事处罚以及将刑事违法行为移交总检察长。财政部长还可以酌情采取 IEEPA 授权的行动，以取消、失效或以其他方式强制剥离任何被禁止的交易。根据 IEEPA，目前对违规行为的最高民事处罚是 368,136 美元或作为违规基础的交易价值的两倍，以较高者为准。

12、财政部是否与美国的盟友和伙伴合作？

财政部与美国国务院合作，与美国的盟友和伙伴就出境令的重要国家安全目标进行了接触。出境令和计划的范围反映了与 G7 以及其他盟友和合作伙伴的讨论。

盟友和伙伴对这个问题的兴趣和关注，包括 2024 年 7 月的 G7 普利亚领导人公报，让财政部感到鼓舞。财政部还指出，欧盟委员会和英国已开始考虑是否以及如何解决境外投资风险的程序。

13、财政部是否打算公布有关该计划的更多细节？

在最终规则生效之前，财政部将在其境外投资保障计划网站上提供有关如何提交通知以及如何请求国家利益认定的说明。此外，财政部预计将提供更多信息，以帮助美国人遵守法规。财政部还预计会就最终规则中的要求进行利益相关者外展和教育。

此外，对于与美国以外的指定领土或国家/地区的人进行或涉及某些交易的例外情况，财政部预计将在其网站上提供更多信息，说明财政部长在指定国家或地区时将考虑的因素，或确定通过采取的措施可能充分解决相关国家安全问题的交易类型或可能由相关国家或地区的政府采取。

五、对中国企业的影响及相关应对建议

1. 美资投资人中长期战略调整的影响及建议

据公开数据观察显示，美对华FDI占比不高（约为1.5%），美国投资者当前尽管尚未大规模主导中国的人工智能等市场，但美国投资者更多通过与中国投资者以及其他在中国科技领域寻找机会的外国投资者交织在一起共同开展投融资业务。因此上述最终规则的出台，可能在短期内出现美资或外资含美资的领投机构在上述重点敏感领域出现撤资等现象。

对此涉及上述法令禁止美资涉足的重点行业领域的投资人、特定基金等主体，需谨慎评估了解其投资标的企业是否涉及上述敏感行业领域、是否涉及该等领域的先进部分以及该等投资标的的军事关联性等因素，及时对当前投资项目及拟投资标的开展合规尽职调查，避免相关管制与制裁风险。中国实体如涉及此前由美资等参与投资、或非美资牵投但含美资成分的均要做好相应评估，避免因撤资等影响企业的正常运营及战略规划。

2. 新规的不稳定性可能影响美资投资人及企业的战略决策

涉及上述重点行业领域的投资人、特定基金及企业应密切关注及跟进对外投资禁令相关动态，以便及时调整投资策略或业务战略，尽早启动应对措施，减小因被禁令“卡脖子”而产生的损失。与此同时，上述重点行业领域处于投资风口，企业引投过程也需综合对中国本土投资、美国投资者以外的外国投资者综合评估。

3. 限制美方投资对拟上市及上市公司的影响

建议特定“敏感”行业领域的企业提早梳理具有美国背景的投资人，一方面就后续投资人可能面临的申报做好配合应对准备；另一方面就美国投资者撤出的情形做好应对战略准备。

综合上述，在国际风云变幻莫测的环境下，投资人及企业均需保持对美方“长臂管辖”相关规则的实时关注及谨慎应对。而中国商务部已在行政令签署当日发声，称希望美方尊重市场经济规律和公平竞争原则，不要人为阻碍全球经贸交流与合作，对影响企业正常经营决策，破坏国际经贸秩序，严重扰乱全球产业链供应链安全的行为，中方表示严重关切并将保留采取措施的权利。此外，必要时，中国企业亦应当及时寻求专业机构的帮助，提早确认战略方向、制定应对措施。

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