血雨腥风五十年，美国对伊朗制裁的前世今生

通过本文我们还原下，半个世纪以来美国为何不愿放过伊朗？美国对伊朗的经济制裁又是从何而起的？

一、缘起：石油！还是石油

从十九世纪开始，伊朗便被英国人实际控制着。英国一方面在伊朗驻扎军队，防范沙俄（后来的苏联）从北边向伊朗渗透；另一方面，英国人忙着从伊朗偷石油。

1908年成立的英波石油公司完全控制了伊朗的石油工业。1946年，英国的石油资本控制着中东石油产量的64%。1950年，英波石油公司获利近2亿英镑，上交伊朗的税收只有1600万英镑，而上交英国政府的税收却达到5000万英镑。

1951年，穆罕默德·摩萨台就任伊朗首相后，试图结束英国对伊朗的控制，他第一步要做的，就是没收由英国控制了40年的英波石油公司的全部财产，实现伊朗石油的国有化。

摩萨台刚刚就任首相便推动伊朗议会通过法令，为伊朗收回石油勘探、开采和提炼权提供了法律保障。

为了不让事态扩大，影响英国在其他殖民地的利益，英国人迅速给予予反击。英国把伊朗告上了国际法庭，很快法院的判决下来，要求伊朗停止国有化进程。此外，英国政府还以武力相威胁，宣称要派遣伞兵到伊朗，并派遣军舰进入波斯湾，封锁伊朗港口。面对英国人咄咄逼人的态势，摩萨台毫不畏惧，迅速实施起石油国有化法令，强行将英波石油公司解散。

伊朗政府立即接收了原属于英波石油公司的油田、炼油厂以及留在伊朗的各个销售机构，并在此基础上建立了伊朗国家石油公司。同时，伊朗政府努力打开国际石油市场，摩萨台宣布愿意同世界其他石油公司在公平、公正的基础上展开合作。

不久后，艾森豪威尔和丘吉尔命令军情六处和美国中央情报局联手，制定了一个绝密计划，阿贾克斯行动。开始了一场推翻摩萨台的政变。

1953年，英国开始制造针对摩萨台的舆论战，美国则试图说服伊朗国王巴列维罢免摩萨台。美国中央情报局同时资助摩萨台反对派和支持派。在一次示威游行时，美国点燃了火药桶，双方爆发了死伤300人的激烈冲突。随后，支持巴列维的军人冲进德黑兰，炮轰首相府邸，摩萨台出逃，随后在服刑三年后，又被长期软禁在家，直至去世。

摩萨台正式退出历史舞台一年后，由英国石油公司，美国石油公司，荷兰皇家壳牌公司和法国石油公司组建的石油财团控制了伊朗石油。

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二、抗争：“人质危机”事件

伊朗是全球第二大天然气储量国及第三大石油储量国。上世纪70年代初，该国成了世界上第九个最富的国家。伊朗首都德黑兰市内纵横的立交桥、城北富人区鳞次栉比的华丽别墅，还有错落其中环境优美的公园，都彰显着伊朗“曾经富过”。

这种状态一直持续到1979年。那一年，霍梅尼走马上任，巴列维仓皇出逃。1979年伊朗伊斯兰革命间接引发了美国驻伊大使馆人质危机。在爆发了伊朗人质危机后，伊朗收回了所有美西方在伊朗的资产，让西方人愤怒不已。

为了解救人质，美国总统卡特第一次签署了经济制裁法案，断绝与伊朗的外交关系，冻结伊朗政府和伊朗中央银行在美国高达120亿美元的存款和财产，禁止美国从伊朗进口石油，全面禁止伊朗和美国的贸易，禁止美国人前往伊朗或在伊朗从事投资经营和金融交易。美伊关系全面恶化，伊朗由美国的战略盟友突然转变为美国的战略对手。

美国从1980年开始便对伊朗实施包括石油禁运在内的各种制裁。于是，经济制裁的雏形诞生了。

三、无暇顾及伊朗：两伊战争和冷战

上世纪80年代是里根和老布什任总统时期，虽然美国对伊朗恨得咬牙切齿，但由于忙于对付苏联，加上萨达姆·侯赛因挑起两伊战争帮了美国的大忙，美国并未对伊朗施以重压。这一时期，世界的热点是冷战、两伊战争和苏联入侵阿富汗。里根总统忙于与苏联大打“星球大战”，几乎无暇顾及卡特政府后期留下的伊朗这个“烂摊子”。

四、制裁：“长臂管辖”、“单边”和“多边”经济制裁

克林顿政府首先于1995年开始禁止所有美国公司投资伊朗的石油产业，随后推动《伊朗交易监管法》（Iranian Transaction Regulations，“ITR”）通过。该法案全面禁止美国与伊朗的一切贸易和投资，ITR的规定成为之后20年美国对伊朗制裁的主要核心内容。 

另外，1996年美国通过了《伊朗制裁法案》（Iranian Sanctions Act），史无前例的将制裁措施的适用对象扩大到美国公司以外的主体：ISA禁止任何人向伊朗的石油工业进行大规模的投资。这就是所谓的“第二代制裁措施（Secondary Sanctions）”。

此后，ITR和ISA成为美国制裁伊朗的两个核心法案，这两个方案也成为美国制裁其他国家所依据的重点参考法律文件。

小布什政府在财政部下整合各部门，成立了“恐怖主义及金融情报办公室（Office of Terrorism and Financial Intelligence，“TFI”），该办公室下辖著名的“外国资产控制办公室”（Office of ForeignAssets Control，“OFAC”），作为美国经济制裁措施的主要执行机构。之后的十几年中，TFI和OFAC成为各国跨国公司，尤其是跨国金融机构最恐惧的监管机构之一。

2010年，美国出台了《对伊朗全面制裁、问责和撤资法案》，修订了2006年更名的《对伊朗制裁法》（这条法案的前身是1996年美国国会通过的《对伊朗和利比亚制裁法》）

《对伊朗全面制裁、问责和撤资法案》主要针对的是伊朗的能源产业。美国国会在通过该法案后，宣称将通过联合国机制和双边协议争取国际支持，以加大对伊朗的制裁压力。美国国会还在其声明中称，时任美国总统奥巴马希望说服欧盟、韩国、日本、澳大利亚和以色列加入对伊朗的制裁行列。

不仅如此，《对伊朗全面制裁、问责和撤资法案》还引入了域外原则，即违反对伊制裁的外国公民和企业也将受到制裁。它禁止非制裁国（大部分为欧盟、日本的投资）对伊朗能源部门进行大规模投资，禁止非制裁国为伊朗能源产业提供商品、服务和技术，以及向伊朗出口精炼石油产品，禁止向伊朗出口石油、液化天然气油轮和涉及运输精炼石油产品的服务，以及涉及这些交易的保险交易。

在美国的鼓动下，欧盟于2012年1月做出了禁止进口、储存和运输伊朗石油的决定，美国在时隔多年后，终于拉拢到了最重量级的盟友加入到对伊朗的制裁行列。欧盟的购买量占伊朗石油出口量的25%，因此欧盟的加入对伊朗经济是一个沉重打击。

不过，欧盟的行动还不够重量级，因为伊朗石油的主要消费国是中国、日本、印度和韩国等国为了说服这些国家加入制裁行列，美国提出了一个不同寻常的方案：伊朗石油的二十几个大买家如果大幅减少对伊朗石油的购买，就可以免受制裁并获得报偿。

此外，美国还努力在联合国层面推动对伊制裁合法化。2006年7月31日，联合国安理会通过了关于伊朗核计划和弹道导弹计划的第一项决议（第1696号决议），这项决议要求伊朗“暂停所有与浓缩相关的活动，包括研究和开发”。国际原子能机构（IAEA）将提供有关伊朗遵守该决议情况的详尽信息。该决议虽然没有对伊朗实施任何制裁，但警告伊朗，如果伊朗不遵守该决议，将根据《联合国宪章》第七章第四十一条采取适当措施。

2016年，在伊核协议全面实施后，伊朗的石油出口量翻了一倍，冻结的资产也被解冻，而美国则帮以色列控制住了伊朗的核武发展。

2017年特朗普上台，处于履行竞选承诺的需要，处于实施“美国优先”政策的考虑，特朗普多次“表态”要废除《关于伊朗核计划的全面协议》（JCPOA），恢复对伊朗的制裁。

特朗普在第一任期内对伊朗态度就十分强硬。2018年5月8日，特朗普政府单方面宣布退出《伊核协议》，并重启因伊核协议而豁免的对伊朗制裁。特朗普还对伊朗采取了所谓“极限施压”策略，逼迫伊朗放弃核武器计划，停止资助和训练美国认定的“恐怖组织”，并改善本国人权记录。

特朗普在2019年重新对伊朗原油出口实施全面禁运。到2020年初，伊朗的原油出口量暴跌至每天25万桶，远低于两年前的水平。

此外，2020年初美国还发动空袭，炸死了伊朗伊斯兰革命卫队高级将领苏莱曼尼。

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五、特朗普第二任期对伊朗的政策

根据前特朗普政府官员的说法，最近美司法部有关“伊朗特工试图暗杀特朗普”的指控，也将给特朗普在第二任期内对伊朗的态度造成影响。

在特朗普第一任期内负责中东事务的美国防部高级官员米克·马尔罗伊（Mick Mulroy）说：“人们往往会把这种事当成个人恩怨。如果说他（特朗普）打算对哪个国家、哪个被认定的主要对手采取强硬立场的话，那就是伊朗。”

了解特朗普的计划并与其高级顾问有联系的人表示，特朗普的新政府将迅速采取行动，试图切断伊朗的石油收入，包括打击处理伊朗石油的外国港口和贸易商。这也是特朗普在第一个任期就动用过的手段。

“我认为制裁会卷土重来，将会有更多的外交和金融手段，他们试图孤立伊朗。”一位前白宫官员说，“他们认为伊朗目前处于明显的弱势地位，而现在正是利用这种弱势的机会。”

不过，熟悉特朗普计划的官员没有进一步说明他将如何增强对伊朗的压力。

前特朗普政府官员布莱恩·胡克（Brian Hook）表示，特朗普“无意”推翻伊朗统治者。他在接受美国有线电视新闻网（CNN）采访时说，特朗普承诺要在“外交上孤立伊朗，在经济上削弱伊朗，这样他们就无法为哈马斯、真主党、也门胡塞武装以及伊拉克和叙利亚的其他代理人提供资金”。

六、国际组织以及美、英、欧盟和加拿大对伊朗的制裁制度概览

1、联合国安理会决议和美国制裁伊朗的法规、行政命令

https://ofac.treasury.gov/sanctions-programs-and-country-information/iran-sanctions

2、英国

伊朗制裁—指南

https://www.gov.uk/government/publications/iran-sanctions-guidance/iran-sanctions-guidance

2023 年伊朗（制裁）条例

https://www.legislation.gov.uk/uksi/2023/1314/made

英国对伊朗（核武器）的制裁

https://www.gov.uk/government/collections/uk-sanctions-on-iran-relating-to-nuclear-weapons

3、加拿大

https://www.international.gc.ca/world-monde/international_relations-relations_internationales/sanctions/iran.aspx?lang=eng

4、欧盟

https://www.consilium.europa.eu/en/policies/sanctions-against-iran/

参考文献资料：

1、古今史辩文章《摩萨台改革：美英联手扼杀在摇篮里的伊朗改革运动》

2、新浪财经-自媒体综合《风雨四十载：美国对伊朗制裁的前世今生》

3、薛凯桓《美国是怎样一刀一刀制裁伊朗的》

4、观察者网《新仇旧恨，“特朗普上台后将对伊朗祭出最强制裁”》

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